10 años del AAP: ¿de dónde venimos y hacia dónde vamos? La Ley de Bosques a 14 años de su sanción

Notas temáticas:

¿De dónde venimos y hacia dónde vamos? La Ley de Bosques a 14 años de su sanción*

*Lucas Figueroa

Con motivo del cumplimiento de los 10 años de Área de Ambiente y Política, me resultó importante presentar un panorama sobre algunos aspectos de la implementación de la Ley N°26331/07 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, más conocida como Ley de Bosques a casi 14 años de su sanción.

Sancionada a fines de 2007, la Ley de Bosques obligó a que cada provincia sancione una ley provincial que ordene a los bosques nativos en tres categorías de conservación: roja, amarilla y verde (Figueroa, 2020). Cada una de las categorías especifica las actividades que pueden realizarse en las zonas con bosques.

Fuente: Figueroa (2017)

Entre 2008 y 2016, todas las provincias aprobaron sus leyes (denominadas Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos – OTBN) de acuerdo con lo establecido en la Ley de Bosques. Aunque, la manera en que utilizaron los criterios nacionales fue heterogénea (Figueroa y Gutiérrez, 2018). Así, pueden encontrarse provincias que utilizaron en mayor medida los estándares nacionales y otras que lo usaron menos. Esta variación se identifica en tres puntos: El primero es el uso de criterios específicos (ambientales y sociales) establecidos en la Ley de Bosques que las provincias deben utilizar para diseñar, técnicamente, sus OTBN. Un estudio del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación mostró el uso de los criterios en cada una de las provincias.

Fuente: MAYDS (2017).

Quizás el elemento más destacado corresponde a la cantidad de criterios que utilizaron las distintas provincias. Por ejemplo, hay once provincias que utilizaron la mitad de los criterios o más (Tucumán, Jujuy, San Juan, Chubut, Tierra del Fuego, Buenos Aires, Mendoza, Salta, Córdoba, Corrientes y Santiago del Estero), siendo Corrientes y Mendoza las únicas provincias que tomaron la totalidad de estos para la confección de su OTBN. El resto (Rio Negro, Neuquén, Santa Fe, La Rioja, Santa Cruz, Catamarca, San Luis, La Pampa, Misiones, Entre Ríos, Formosa y Corrientes) tomó entre cuatro y dos criterios, siendo Entre Ríos la que menos utilizó los criterios de la Ley de Bosques.

Relacionado con el anterior, otro elemento importante para evaluar los OTBN es la cantidad de hectáreas que las provincias destinaron a las distintas categorías de conservación. Nuevamente, hubo algunas provincias que asignaron una mayor cantidad a la categoría roja (conservación estricta) (Córdoba, Buenos Aires, Tierra del Fuego y Tucumán) y aquellas que destinaron un porcentaje casi nulo (Chaco, La Pampa, San Juan) (Figueroa, 2017; Figueroa y Gutiérrez, 2018). En relación con la categoría amarilla, la mayor cantidad de provincias asignó más de un 50% de los bosques en esta categoría con excepción de las provincias de Formosa, Córdoba y Corrientes. Por último, la categoría verde (habilita el desmonte) fue escasamente considerada, con excepción de la provincia de Formosa, Corrientes y Chaco que destinaron más de un 30%, siendo Formosa la que más destino hacia esa categoría (más del 70%).

El último elemento analizado corresponde a las actividades que los OTBN permiten en las categorías roja y amarilla, en donde el desmonte está prohibido. En este aspecto, también hay diferencias importantes, ya que hay provincias que habilitan actividades que no se corresponden con la Ley de Bosques. A modo de ejemplo, Córdoba permite actividades de aprovechamiento sustentable en la categoría roja, cuando solamente es posible autorizarlas en la amarilla y verde. Corrientes, por su parte, establece el desarrollo de la ganadería en la categoría roja, alegando que es una actividad sostenible. Por su parte, Chaco habilita el desmonte del 20% de cada predio que esté zonificado en amarillo. Por último, Santiago del Estero permite el cambio de uso de suelo en zonas amarillas con potencial para obras de riego.

Más allá de este aspecto institucional sobre la implementación de la Ley de Bosques, otro elemento importante para evaluar su alcance es observar lo que sucedió con la deforestación en estos 14 años, dado que el objetivo principal de la Ley de Bosques fue regular la pérdida de bosques nativos.

Fuente: elaboración propia con base en datos de MAyDS.

En el año en que se debatió en el Congreso nacional la Ley de Bosques (2007), la deforestación superó las 700 mil hectáreas. Desde 2008 en adelante, la pérdida forestal se redujo considerablemente. En este período se pudo observar, solamente, un año en que la deforestación superó a la del año anterior (2017).  Luego, se observan momentos de estabilidad (2008-2011/2012-2013) o de descenso. Por último, 2019 fue el año en que menor cantidad de bosques se perdieron (aproximadamente 150 mil hectáreas).

Sin embargo, la tendencia histórica de la deforestación no se repite entre las provincias. Si nos detenemos en las cinco regiones forestales que analiza el MAyDS, es posible encontrar grandes diferencias entre ellas.

Fuente: elaboración propia con base en datos de MAyDS.

La tasa de deforestación se comporta de manera similar que la tasa de deforestación de la región Parque Chaqueño hasta 2015. En esta región se encuentran Chaco, Salta, Santiago del Estero y Formosa que son las que más cantidad de bosques nativo concentran. Desde 2016 hasta 2018, las provincias que integran el Parque Chaqueño experimentaron un descenso constante de la deforestación. No obstante, vimos en el gráfico anterior que en 2017 hubo un repunte de la deforestación. Este no es explicado por las provincias que más bosques nativos presentan, sino por las que integran la región forestal Espinal. Entre las provincias que mayor vieron aumentada la deforestación en esta región se encuentran Entre Ríos, San Luis y La Pampa.

Palabras de cierre

En conclusión, como decimos con Gutiérrez (Figueroa y Gutiérrez, 2018), el balance sobre la implementación de la Ley de Bosques depende del cristal con que se mire. Hay quienes, con razón, prefieren posicionarse criticando la implementación de la ley porque las provincias no usaron la totalidad de los criterios establecidos en la ley nacional y porque la tasa de deforestación se mantuvo, a pesar de las restricciones establecidas. Habrá otros que, con justa validez también, dirán que la Ley de Bosques tuvo impactos positivos porque todas las provincias se adecuaron a lo estándares nacionales (algo único para las leyes ambientales en nuestro país) y la tasa de deforestación descendió abruptamente desde 2008.

Lo cierto es que la implementación de la ley fue heterogénea, algo que a la luz del sistema federal de gobierno argentino es esperable, dado que cada provincia tiene realidades disimiles que pueden afectar a la implementación de una política ambiental nacional (Figueroa, 2019; 2021). Entre las diferencias puede encontrarse: disponibilidad de información para elaborar los OTBN, capacidades técnicas, administrativas, financieras y tecnológicas para formular los OTBN y monitorear la implementación de la ley, actores de poder más o menos fuertes que pueden presionar o no para llevar a cabo el proceso de implementación, dependencia de recursos económicos por la explotación de los bosques nativos, entre otros (Figueroa y Molhe, 2020). Entonces, a modo de cierre, la variabilidad de la implementación llama a continuar profundizando sobre las causas que inciden en la heterogeneidad provincial, algo que sucede con la Ley de Bosques, pero puede acontecer también con otras leyes de presupuestos mínimos.


Bibliografía

Figueroa, Lucas M. (2017) ¿Estándares federales alterados? Análisis comparativo de la implementación de la Ley de Bosques en las provincias argentinas (2007-2015). Revista Sociedad y Ambiente. Año 5, N° 13, pp. 105-128. Disponible en: http://revistas.ecosur.mx/sociedadyambiente/index.php/sya/article/view/1757

Figueroa, Lucas M. y Ricardo A Gutiérrez. (2018) “Enfrentados por el ambiente. Incidencia de las coaliciones sociedad-estado en la protección de bosques nativos”. En Construir el ambiente. Sociedad, Estado y políticas ambientales en Argentina Ricardo A. Gutiérrez (comp.). Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Editorial Teseo.

Figueroa, Lucas M. (2019). «Coordinación intergubernamental en políticas ambientales. La Ley de Bosques Nativos en las regiones forestales: Parque Chaqueño y Bosque Andino-Patagónico (2008–2012)». DAAPGE 19 (33):7–30.

Figueroa, Lucas M. (2020). “Luchemos por el bosque. Coaliciones Estado-sociedad en torno al proceso de formulación de la Ley de Bosques en Argentina (2002-2009)” POSTData 25(1): 137-161.

Figueroa, Lucas M. y Elisabeth Molhe (2020) “Aprendizajes de política ambiental comparando las leyes nacionales de Bosques Nativos y Glaciares en Argentina”. Argumentos, Estudios Críticos De La Sociedad, 1(92), 131-154.

Figueroa, Lucas M. (2021) “Entre la economía y la política, factores que activan coaliciones. Aportes teóricos a la luz de la adecuación e implementación de una política ambiental nacional en tres provincias argentinas (2008-2019)”. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 60, pp. 251-275. DOI: 10.17533/udea.espo.n60a11 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (2017) Informe estado de Implementación 2010-2017. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.

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