Barrios populares: entre la escasez y el derecho humano al agua y saneamiento*

Por Patricio Besana y Lautaro Gutierrez*

*Parte de los siguientes resultados fueron publicados en:  https://abrohilo.org/las-aguas-bajan-turbias-barrios-populares-en-el-area-de-concesion-de-aysa/

¿Cuál es la primera imagen que le remite la palabra ciudad? Si respondió un edificio o un conjunto de ellos, muy probablemente su respuesta se encuentre entre las más populares. Si precisa algún indicador más concreto y al alcance de su mano, puede hacer el intento con Google. Inicie una búsqueda con la palabra indicada y clickeé en la solapa imágenes, verá que  las primeras once fotografías muestran edificios de distintas ciudades.

Dicho eso, hubo un tiempo en que las ciudades no se asociaron primero o exclusivamente a edificios o a grandes monumentos. En la Antigua Roma, otras obras despertaron igual o más atención. No en vano, durante los primeros años del Imperio Romano, Plinio el viejo proclamó que el agua hace a la ciudad[1]. Por entonces, las obras de agua y saneamiento se consideraron de suma importancia para sostener y expandir las fronteras del imperio, así como para mantener la salud de los romanos.

Mucho más cerca en el tiempo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) le dio la razón a los romanos, al considerar al acceso al agua potable como una de las dos medidas más importantes en la historia de la medicina[2]. Si bien la otra medida ponderada por la OMS –el desarrollo de vacunas- es mucho más popular actualmente en medios de prensa locales, hace poco más de un año atrás el agua potable supo ser noticia. No fue la expansión de redes de agua y saneamiento lo que llamó la atención de la prensa. Por el contrario, los medios se hicieron eco de un corte en el suministro de agua en la Villa 31 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA).

Durante el transcurso de los hechos, una controversia tuvo lugar entre miembros de las coaliciones al frente de los gobiernos porteño y nacional[3]. Los primeros atribuyeron culpas a la empresa Agua y Saneamientos Argentinos (AySA), dependiente en un 90% del Estado Nacional y responsable por la provisión de agua de red y cloacas en la mayor parte del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)[4]. Por su parte, autoridades de AySA señalaron que la empresa tiene obligaciones sólo hasta los límites de los barrios populares, siendo los gobiernos locales –en este caso, el de CABA- quienes deben operar las redes al interior de esos barrios. Aunque la controversia no ayudó a resolver el problema, sirvió para poner en escena un tema que excede por mucho al contexto.

Foto: UNICEF

De la década de 1970 en adelante, las personas que acceden a la vivienda urbana por medio de barrios populares se incrementaron casi ininterrumpidamente[5]. Desde entonces, el acceso al servicio de agua potable de red es notoriamente deficitario en barrios populares[6]. A este se suman las dificultades que sufren quienes allí residen para acceder a otros servicios públicos, entre ellos el de cloacas[7]. La falta o inadecuada provisión de servicios públicos se convierte en un agravante más de las condiciones ambientales desfavorables que ya de por sí presentan los barrios populares[8]. Factores de distinta índole someten a la población de barrios populares a condiciones de extrema pobreza y de alta degradación ambiental, dos problemáticas que se refuerzan mutuamente[9]. El bajo poder adquisitivo de amplios sectores los obliga a asentarse en tierras con poco o nulo valor comercial, mayormente en áreas inundables y/o expuestas a riesgos ambientales[10]. En ese contexto, quienes residen en barrios populares suelen encontrarse en situación de pobreza energética -dado que deben emplear gran parte de sus ingresos en suplir la falta de servicios formales- y de injusticia ambiental respecto del resto de la población[11].

Actualmente, se estima que 923.583 familias -alrededor de 4 millones de personas- residen en barrios populares de la Argentina y que más de la mitad (478.065, aproximadamente 51,8%) lo hace en barrios localizados en territorio bonaerense[12]. A la Provincia de Buenos Aires le sigue la CABA -cabeza a cabeza con Santa Fe- como la segunda jurisdicción con más familias viviendo en barrios populares (73.673, aproximadamente 8% del total). En ese contexto, el área de concesión de AySA concentra el 48,2% de las familias que residen en barrios populares del país (444.935)13].

El territorio donde se localizan los barrios populares no es un hecho menor. Según la cercanía de esos barrios a redes formales de agua potable y saneamiento, los vecinos se encuentran en condiciones de acceder a dichas redes o de satisfacer de peor o mejor manera sus necesidades por medio de canales alternativos. En ese marco, sólo un 22% de la población de barrios populares accede formalmente a agua potable de red y apenas 5% lo hace a redes cloacales en el área de concesión de AySA[14].  

El modo en que los vecinos acceden a servicios, tanto en el caso del agua como en el de las redes cloacales, también depende de los recursos que tienen a disposición y de las estrategias individuales o colectivas que implementan[15]. Si bien entre las estrategias individuales se destaca la obtención de agua de pozo domiciliario (28%), poco más del 46% de las familias que residen en el área de concesión de AySA accede a agua corriente por medio de conexiones irregulares a redes formales[16]. Esa es una estrategia colectiva que requiere de un mínimo de coordinación, a menudo brindado por organizaciones y referentes barriales[17]. Finalmente, las restantes familias acceden a agua en calidad y cantidad variables, mayoritariamente a partir de pozos comunitarios (3,4%) y, en un porcentaje muy menor, a través de camiones cisterna, acarreo de baldes desde fuera de los barrios y otros medios (0,6%)[18].

Las posibilidades de implementar estrategias colectivas en el caso del saneamiento son menores, dadas sus dificultades técnicas y los grandes insumos que se precisan para extender redes cloacales. Por ello, los pozos ciegos, negros u hoyos son la estrategia más frecuente entre las familias que viven en barrios populares (55%), seguidas muy de lejos por las descargas en redes pluviales (15%)[19].

Pese a los problemas ambientales y riesgos a la salud que trae aparejado cada una de las estrategias mencionadas, desde hace un tiempo la proactividad de los habitantes de barrios populares para atender sus propias necesidades dio pie a una serie de propuestas que ponderan la producción de agua y saneamiento a partir del esfuerzo conjunto entre vecinos y proveedores regulares de servicios[20]. Dichas propuestas pasan por alto otros dos elementos. El primero de ellos es que los vecinos a menudo no cuentan con los conocimientos apropiados para extender servicios en sus barrios y, si lo hacen, carecen de los recursos económicos necesarios para llevarlos a cabo. El segundo elemento es que el artífice de los mayores avances en la cobertura de redes de agua y saneamiento en Argentina –así como en muchos otros países[21]–  fue el Estado nacional, sin ayuda de terceros, a través de las empresas Obras Sanitarias de la Nación (entre 1942 y 1947) y AySA (entre 2006 y 2013)[22].

En ese marco, el conocimiento técnico que supo acumular el Estado Nacional a lo largo de los años puede ser uno de los factores que ayudan a explicar su éxito relativo. No obstante, sin perjuicio de lo anterior, el factor que parece ser determinante es, ni más ni menos, que la cantidad de recursos económicos que sólo el Estado Nacional puede volcar al sector. A modo de ilustración, el siguiente gráfico muestra como la empresa incorporó nuevas conexiones domiciliarias de agua y cloacas todos los años desde su creación. Allí también puede verse el racconto de las transferencias directas del tesoro nacional a la empresa[23]. Las diferencias que se observan entre gestión y gestión a nivel nacional señalan los intentos de readecuar las tarifas a los costos del servicio.

Fuente: elaboración propia en base a datos de AySA (2021) y ERASS (2021)[24].

Por su parte, el incremento de las transferencias en los años 2014 y 2015 y la merma de conexiones durante los mismos años pueden explicarse por la inversión destinada al desarrollo de grandes obras, necesarias para expandir redes y mejorar el transporte y tratamiento de efluentes y de aguas, entre otras cuestiones[25]. En ese contexto, las últimas estimaciones de la empresa indican que aproximadamente el 32% de la población servida en su área de concesión, tanto en materia de agua como de cloacas, fue incorporada por AySA entre 2006 y 2016[26]. Esto equivale a 3.463.087 habitantes conectados a los servicios de agua y 2.782.699 a los de desagües cloacales[27].

Aunque solo un porcentaje menor de dichos habitantes residen en barrios populares del área de concesión de AySA, su situación es menos dramática que la de quienes lo hacen fuera de ella, debido –indirecta o directamente- a la gestión del Estado Nacional. Por un lado, indirectamente, la extensión de redes formales en las cercanías de barrios populares brinda ocasión a quienes habitan en ellos para conectarse de modo irregular. Por otro lado, aunque parte del marco regulatorio por el que se rige la empresa no la obliga a brindar servicios en barrios populares si estos no cumplen con ciertos criterios,[28] el Estado Nacional viene desarrollando programas y acciones tendientes a ello desde la recuperación de la democracia (1983)[29].

En ese contexto, los actuales Agua + Trabajo (A+T) y Cloacas + Trabajo (C+T) son los programas que mejores resultados alcanzaron y más se sostuvieron en el tiempo. Desde 2004 y 2008 respectivamente, dichos programas promueven la extensión de servicios de agua y cloacas en barrios populares, al tiempo que fomentan la inserción laboral de quienes residen en ellos a partir de la creación de cooperativas de trabajo. Capacitadas y asistidas por distintas áreas del Estado, las cooperativas extienden redes de agua y cloacas a través de la asignación de una serie de módulos de trabajo u obras[30].

A diciembre de 2019, dichos programas alcanzaron resultados importantes en cantidad de obras (905), personas beneficiadas (1.453.584) y empleos generados (912)[31]. No obstante, tal como ilustra la siguiente tabla, existe una brecha considerable entre las obras que aún no prestan servicios (en la jerga, módulos finalizados) y las que sí lo hacen (módulos transferidos a operación).

Fuente: elaboración propia en base a datos de AySA (2021).

Al respecto, uno de los argumentos esgrimidos por personal de la empresa refiere a la prioridad que se otorga a la generación de trabajo[32]. En otras palabras, se comienzan obras en barrios que aún no están en condiciones de conectarse a las redes por su falta de proximidad a ellas.  Por su parte, resultados de algunas investigaciones indican que dicha brecha se vincula con errores humanos, relacionados con la falta o insuficiente capacitación que se ofrece a los cooperativistas, y con la falta de equipamiento, información o materiales suficientes o adecuados para llevar a cabo las obras asignadas[33]. En cambio, investigaciones en curso señalan notorios avances en el proceso de profesionalización de algunas cooperativas y en la asignación de los recursos materiales adecuados[34].

Cualquiera sea el caso, los programas A+T y C+T –al igual que sus antecesores- se valen del esfuerzo de los vecinos de barrios populares para extender redes en ellos. Por un lado, aun considerando los resultados obtenidos, salta a la vista que dichos programas no redundan en una solución integral para quienes residen en barrios populares. Por otro lado, al canalizar la provisión de redes en barrios populares por vías alternativas y secundarias, dichos programas no son consistentes con el reconocimiento por parte del Estado Nacional del derecho humano al agua y al saneamiento[35], ni de los principios de universalidad y no discriminación que trae implícitos[36]. Por el contrario, en vez de garantizar a las familias que residen en barrios populares los mismos servicios que son provistos en barrios de mejores ingresos, quienes menos recursos tienen deben hacerse cargo de su propia provisión -algo así como Merecer la ciudad, en palabras de Oscar Ozslak[37].

En suma, como sugirió Plinio el viejo[38], el agua hace a la ciudad. No obstante, para que ello ocurra, quienes ocupan los márgenes deben tener garantizado acceso a servicios de calidad. Por recursos y capacidad, el Estado Nacional tiene con que si se lo propone. Si no lo hace, lo que se extiende no es ciudad, sino periferia; y agua y saneamiento, más que derechos humanos, continuarán siendo privilegios para unos y anhelos para otros.


* Es estudiante de la Licenciatura en Organización y Dirección Institucional por la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín y se encuentra próximo a finalizar su tesis de grado sobre el acceso a servicios de saneamiento en barrios populares del Conurbano Bonaerense. Paralelamente, se desempeña como miembro del Área de Abordaje Territorial de la Dirección de Desarrollo de la Comunidad de la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A.

[1] Plinio El Viejo, Historia Natural. Libros XVII-XXI (Barcelona: Editorial Gredos, 2020).

[2] Instituto Nacional del Agua, Secretaría de Infraestructura y Política Hídrica, Ministerio de Obras Públicas, «Plan Estratégico de Gestión del INA 2021-2023» (Ministerio de Obras Públicas, 2021).

[3] Daniel Gentili, «Malena Galmarini: “Tenemos las denuncias realizadas por los vecinos de la villa 31”», Habrá Consecuencias (Destape Radio, 4 de mayo de 2020).

[4] El AMBA está compuesta por la CABA y 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires que la rodean. Tiene una superficie de 13.285 km2 y una población de 14.834.898 habitantes, según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010. Por su parte, desde su creación, el área de concesión de AySA incluye a las siguientes jurisdicciones: Almirante Brown, Avellaneda, CABA, Esteban Echeverría, Ezeiza, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, Quilmes,  San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López. A partir de 2016, se agregaron los distritos de Escobar, Florencio Varela, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Pilar, Presidente Perón y San Miguel.

[5] María Cristina Cravino, Julián Del Río, y Julián Duarte, «Magnitud y crecimiento de las villas y asentamientos en el Área Metropolitana de Buenos Aires en los últimos 25 años.», Universidad Nacional de General Sarmiento, 2007; TECHO, «Relevamiento de Asentamientos Informales 2016» (CABA: TECHO Argentina, 2016).

[6] Patricio Bruno Besana, «Provisión de servicios urbanos básicos en un asentamiento informal y ambientalmente degradado de la región Metropolitana de Buenos Aires, Argentina», Revista Politeia, Instituto de Estudios Políticos, 35, n.o 49 (2012): 35-64; Patricio B. Besana, Ricardo A. Gutiérrez, y Silvia Grinberg, «Pobreza urbana, comunidad local y estado-socio en Argentina: la provisión de servicios públicos en un asentamiento de la Región Metropolitana de Buenos Aires», Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales LX, n.o 25 (2015): 79-102; Patricio Bruno Besana, «Agüita de la miseria. Derecho humano al agua potable y acceso de red en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (1983-2015)», en Construir el ambiente. Sociedad, Estado y políticas ambientales en Argentina, ed. Ricardo A. Gutiérrez (Buenos Aires: Teseo, 2018), 407-68, https://www.teseopress.com/construielambiente/; Patricio Bruno Besana y Fernández Bouzo, «¿Agua que no has de beber? Acceso al agua potable e intermediarios en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (1983-2015)», Cuadernos de Geografía: Revista Colombiana de Geografía 29, n.o 1 (enero de 2020): 152-70, https://doi.org/10.15446/rcdg.v29n1.72621.

[7] Lautaro Gutiérrez, «Co-producción de servicios públicos en barrios populares desde la perspectiva de los actores locales. El Caso de la extensión de redes cloacales en Rafael Castillo y en Laferrere, La Matanza» (Tesina de grado en Licenciatura en Organización y Dirección Institucional, General San Martín, Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín, En prensa).

[8] Besana, Gutiérrez, y Grinberg, «Pobreza urbana, comunidad local y estado-socio en Argentina: la provisión de servicios públicos en un asentamiento de la Región Metropolitana de Buenos Aires».

[9] Ibídem.

[10] Gustavo Curutchet, Silvia Grinberg, y Ricardo A. Gutiérrez, «Degradación ambiental y periferia urbana: un estudio transdiciplinario sobre la contaminación en la región metropolitana de Buenos Aires», Ambiente & Sociedade 15, n.o 2 (agosto de 2012): 173-94, https://doi.org/10.1590/S1414-753X2012000200010.

[11] Erik Swyngedouw, Social Power and the Urbanization of Water: Flows of Power (Oxford: Oxford University Press, 2004); Guillermina Jacinto, Silvina Carrizo, y Salvador Gil, «Energía y pobreza en la Argentina», Petrotecnia 3 (2018): 26-30.

[12] RENABAP, «Información pública de barrios populares» (RENABAP, Secretaría de Integración Socio Urbana, Ministerio de Desarrollo Social, 2020), https://www.argentina.gob.ar/desarrollosocial/renabap/informesyestadisticas.

[13] Elaboración propia en base a datos de RENABAP (2020).

[14] Ibídem.

[15] Besana y Fernández Bouzo, «¿Agua que no has de beber? Acceso al agua potable e intermediarios en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (1983-2015)».

[16] Elaboración propia en base a datos de RENABAP (2020).

[17] Besana, «Agüita de la miseria. Derecho humano al agua potable y acceso de red en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (1983-2015)».

[18] Elaboración propia en base a datos de RENABAP (2020).

[19] Ibídem.

[20] Para una justificación general de esas propuestas puede verse: Elinor Ostrom, «Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development», World Development, 6, 24, n.o 6 (1996): 1073-87; Roger B. Parks et al., «Consumers as Coproducers of Public Services: Some Economic and Institutional Considerations» (Indiana University and The University of North Carolina, 1981).

[21] David McDonald, «Remunicipalisation Works!», en Remunicipalisation: Putting Water Back Into Public Hands, de M. Pigeon et al. (Amsterdam: Transnational Institute, 2012), 58-73.

[22] Obras Sanitarias de la Nación [OSN], «Obras Sanitarias de la Nación.» (Argentina, 1993), https://bit.ly/2MnpFjJ.

[23] Para calcular el valor del dólar se tomó como referencia la cotización del Banco Nación a diciembre de cada año.

[24] AySA, «aysa.DATA», Gestión de datos, 2021, https://www.aysa.com.ar/data/gestion_datos; ERAS, «Información económico financiera de AySA», Información técnica y contabilidad económica AySA, 2021, http://www.eras.gov.ar/informacion-tecnica/contabilidad-economica-financiera-aysa/.

[25] AySA, «Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima», 2017, 201, https://bit.ly/2EUqxG.

[26] AySA, «aysa.DATA».

[27] Ibídem.

[28] Hasta 2017, dichos criterios deslindaban responsabilidades en los gobiernos locales allí donde la tenencia de la tierra fuese irregular, las calles no estuvieran catastradas o no cumplieran con un mínimo de 10 metros de ancho. Desde 2017, la presión de referentes y organizaciones de sectores populares –en conjunto con ONGs y carteras afines del Estado Nacional- surtió efecto, logrando una flexibilización de los criterios mencionados. Actualmente, basta con que los barrios populares presenten calles de uso público, de doble mano y con un ancho mínimo de 4 metros para que AySA tenga competencias en ellos. No obstante, los criterios actuales continúan siendo un limitante para algunos barrios populares y, tal como indica las declaraciones de Autoridades de AySA en medio de la controversia por el corte del suministro en la Villa 31, un argumento esgrimido por la empresa para atribuir responsabilidades a otros.

[29] Besana, «Agüita de la miseria. Derecho humano al agua potable y acceso de red en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (1983-2015)»; Besana y Fernández Bouzo, «¿Agua que no has de beber? Acceso al agua potable e intermediarios en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (1983-2015)».

[30] AySA, «Informe Anual al Usuario 2018», Informe Anual del Usuario (CABA: AySA, 2018).

[31] AySA, «aysa.DATA».

[32] Gutiérrez, «Co-producción de servicios públicos en barrios populares desde la perspectiva de los actores locales. El Caso de la extensión de redes cloacales en Rafael Castillo y en Laferrere, La Matanza».

[33] Besana, «Agüita de la miseria. Derecho humano al agua potable y acceso de red en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (1983-2015)».

[34] Gutiérrez, «Co-producción de servicios públicos en barrios populares desde la perspectiva de los actores locales. El Caso de la extensión de redes cloacales en Rafael Castillo y en Laferrere, La Matanza».

[35] ONU, Declaración del Milenio. (Resolución aprobada por la asamblea [sin remisión previa a una comisión principal (A/55/L.2)]) (Territorio Internacional de las Naciones Unidas: ONU, 2000); ONU, El derecho humano al agua y el saneamiento (Resolución 64/292 aprobada por la asamblea general) (Territorio Internacional de las Naciones Unidas: ONU, 2010); ONU, Transformar nuestro mundo: la agenda 2030 para el desarrollo sostenible. (Resolución aprobada por la asamblea general el 25 de septiembre de 2015 [sin remisión previa a una comisión principal (A/70/L.1)]) (Territorio Internacional de las Naciones Unidas: ONU, 2015); Poder Ejecutivo de la Nación Argentina, «Rescíndese el Contrato de Concesión suscripto entre el Estado Nacional y la empresa Aguas Argentinas S. A., por culpa del Concesionario, Decreto 303/2006 C.F.R.» (Argentina, 2006).

[36] ONU, Declaración Universal de Derechos Humanos. (Resolución 217 A III adoptada y proclamada por la Asamblea General). (Territorio Internacional de las Naciones Unidas: ONU, 1948).

[37] Oscar Oszlak, Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano (Saenz Peña: Universidad Nacional de Tres de Febrero, 2017).

[38] Plinio El Viejo, Historia Natural. Libros XVII-XXI.


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